Мне часто задают вопросы и просят рассказать о деятельности Межрегиональной (Российской) лицензионной палаты. Это общественная некоммерческая организация, объединяющая государственные лицензионные службы регионов Российской Федерации и содействующая координации и проведению единой методологической политики в области лицензирования отдельных видов деятельности – например, в сфере обращения металлолома – на территории нашей страны с учетом как российского, так и международного опыта. Палата основана 21 июля 1998 г. в Санкт-Петербурге.
Приоритетными направлениями ее деятельности на 2008 г. по реализации мероприятий административной реформы являются:
● обобщение практики разработки административных регламентов и правил по исполнению государственной функции по лицензированию заготовки, переработки и реализации лома цветных и черных металлов;
● подготовка типового проекта административного регламента, рекомендуемого к принятию субъектами Российской Федерации;
● проведение разъяснительной работы, в том числе в формате семинаров-совещаний.
В части реализации реформы технического регулирования требуется проработка вопроса упорядочения массива требований, предъявляемых к лому цветных и черных металлов, процессам его заготовки, переработки, реализации, что предполагает:
● закрепление обязательных требований и форм оценки соответствия им в технических регламентах;
● широкое использование добровольных к применению стандартов (национальных организаций, в том числе саморегулируемых);
● оптимизацию форм и методов оценки соответствия установленным требованиям;
● встраивание технического регулирования в сфере обращения с ломом цветных и черных металлов в систему технического регулирования в металлургии. В рамках развития механизмов саморегулирования:
● содействие осуществлению дальнейшей интеграции участников рынка лома черных и цветных металлов, например, на базе НП «Ассоциация «Вторичные ресурсы», которая в будущем может взять на себя функции саморегулируемой организации;
● проработка вопроса передачи полномочий общественной саморегулируемой организации предпринимателей, которой в перспективе могут быть делегированы отдельные функции государственного регулирования заготовки, переработки и реализации лома цветных и черных металлов;
● популяризация целей и задач саморегулирования с учетом Закона «О саморегулируемых организациях». Давая оценку существующего Положения о лицензировании деятельности в сфере обращения металлолома (черного и цветного), скажу следующее.
Если брать социально-экономический аспект ситуации, то предварительный анализ показывает, что за год с небольшим с момента вступления в действие Положения о лицензировании оборота лома черных и цветных металлов (от 14.12.2006 г. №766) количество краж цветных металлов и изделий из них с металлоемких производств, объектов энергетики, транспорта и связи и других мест хоть и незначительно, но снизилось. В 2007 г. в Российской Федерации совершено около 45 тыс. таких преступлений, из которых по горячим следам раскрыто почти 24 тыс., тогда как в 2003–2006 гг. совершалось более 50 тыс. краж ежегодно, из которых раскрывалось около 50%.
Серьезной проблемой остается несовершенство нормативных актов федерального уровня, строго регламентирующих порядок скупки, продажи металлолома, вывоза его за пределы страны. Улучшение ситуации отмечено и в области охраны природы. Экологическая оценка, экспертиза, аудит и экологическое страхование прочно входят в основную процедуру природоохранного сопровождения планируемой хозяйственной деятельности в сфере оборота лома металлов. Оперативно заработали надзорные экологические службы и арбитражные суды.
В качестве свежего позитивного примера можно привести решительные действия Департамента по охране окружающей среды Администрации Волгограда и Арбитражного суда Волгоградской области по пресечению деятельности ЗАО «Волга-Дончермет», занимавшегося приемом лома и отходов черных металлов с грубым нарушением экологических норм и требований. Суд вынес решение о взыскании с нарушителей 220 тыс. рублей. И таких примеров становится все больше во всех регионах страны. Вместе с тем ряд проблем действующее Положение так и не разрешило. Одна из ключевых – получение лицензии на оптовую торговлю. Надо сказать, многие компании не готовы принять это нововведение. Для них стало неожиданностью, что теперь нужна лицензия для всех операций с обращением лома, ведь заготовка, переработка и реализация – один вид деятельности, подлежащий лицензированию. Хорошо это или плохо для развития отрасли – время покажет.
Но, как известно, если решение принято государством, его надо выполнять. В противном случае это нарушение Федерального закона со всеми вытекающими последствиями. Кстати, многие оптовики начали предоставлять на рынке агентские услуги, т. е. заниматься посредничеством. Конечно, прибыль стала меньше, зато процесс поиска поставщика и потребителя упростился. Еще одна проблемная тема – транспортировка лома. Считаю, что здесь вопрос не отрегулирован. Например, предприниматель, получивший лицензию, скажем, в Нижнем Новгороде, хочет реализовать свой заготовленный лом другому предпринимателю – потребителю из Чувашии. Требовать у продавца чувашскую лицензию в этом случае незаконно. Действительно, нижегородский предприниматель не осуществляет деятельность по обращению лома на территории Чувашии, а просто реализует его. Ситуация с транспортировкой понятна. А чтобы не было вопросов, необходимо иметь договор (контракт) и накладные. Ну и, конечно, необходимо внесение изменений в 45-е постановление Правительства РФ. Это окончательно сняло бы разночтения у лицензирующих и правоохранительных органов. Несколько слов о проблеме НДС. Как известно, 17.05.07 г. был принят Федеральный закон №85ФЗ «О внесении изменений в главы 21, 26.1, 26.2. и 26.3 части 2-й налогового Кодекса РФ».
В результате пункт 2 статьи 149 дополнился подпунктом 25 следующего содержания: «25) лома и отходов цветных металлов», а подпункт 24 в пункте 3 признан утратившим силу. Эти изменения означают, что все, кто связан с деятельностью по реализации лома цветных металлов, с 1 января 2008 г. должны работать только без НДС, а все, кто занят реализацией лома черных металлов, – только с НДС 18%. Т. е. если вы осуществляете свою деятельность в двух сферах, то согласно ст. 149 должны вести раздельный налоговый учет по каждой из ставок налогообложения по НДС. Вот в чем суть этой законодательной «инициативы». А для бизнеса и налоговых органов – дополнительная головная боль и дополнительные расходы. Согласен с теми, кто считает необходимым перевод рынка черных металлов на работу без НДС. Наличие НДС имеет очевидные минусы, поскольку провоцирует работу по «серым» схемам, а следовательно, усложняет и контроль за выполнением лицензионных условий. Сравнивая наши лицензионные требования с европейскими, хочу сделать акцент на следующем. В западных странах одной из форм прямого государственного воздействия на рынок металлолома выступает лицензирование данного вида деятельности.
При этом лицензия (разрешение) выдается (как, впрочем, и в России) только при условии выполнения требований государственных органов, установленных на основе определенных критериев, и включает некоторые количественные и качественные ограничения. По мнению западных экономистов, на практике без прямого госрегулирования, в частности в форме лицензирования, трудно обеспечить столь же детальный контроль над частным сектором в металлургии, как и над государственным. В то же время лицензирование трудно осуществлять, не нарушая принципов рыночной экономики и не снижая эффективности предпринимательской деятельности. Поэтому лицензирование более характерно для развивающихся стран с высокой степенью огосударствления экономики. При таком регулировании трудно учесть всю сложность высокоразвитой индустриальной экономики. Вот почему на Западе отдается предпочтение более тонким методам воздействия на оборот металлолома, адекватным условиям рыночной экономики.
В странах Запада госконтроль осуществляется через систему технических правил, стандартов, сертификации и т. д., которые обычно касаются вопросов взрыво-радиационной, противопожарной безопасности, экологии, надежности конструкций зданий и оборудования, квалификации специалистов и т. д. В настоящее время в странах Запада технические правила обычно принимаются центральным правительством, а их интерпретацию и контроль за исполнением осуществляют местные власти. Наблюдаемая тенденция к разработке правил в форме норм выполнения работ способствует своевременному внедрению инноваций и в то же время ведет к уменьшению однообразия их проявления на местах. Поэтому разработка и незамедлительное принятие технических правил в сфере оборота металлолома – первостепенная задача профильной службы Минпромэнерго РФ. Кстати, решение этой задачи, уверен, позволит снять с повестки дня многие проблемные ситуации лицензирования, ликвидировать «темные места» положения о выдаче лицензий. У меня часто просят совета, как быстрее и проще получить лицензию, не давая взятки? Ответ: в каждом конкретном случае надо разбираться отдельно. Главное – представленные в заявке материалы на получение лицензии должны строго соответствовать предъявляемым лицензионным требованиям.
Если же «чиновник» будет заниматься вымогательством, обращайтесь в управление экономической безопасности администрации региона. Уверен, что вопрос будет решен незамедлительно. Более того, для повышения каче ства реализации функций по лицензированию и повышению прозрачности соответствующих административных процедур и действий важно быстрее завершить разработку региональных административных регламентов по лицензированию заготовки, переработки и реализации лома цветных и черных металлов.
Кстати, соответствующие письма о разработке административных регламентов нами были давно разосланы всем руководителям субъектов Российской Федерации. Разработка и последующее внедрение таких регламентов обеспечит:
● существенное упрощение и упразднение избыточных административных процедур и административных действий;
● возможность установления персональной ответственности должностных лиц за соблюдение требований административных регламентов при осуществлении лицензирования деятельности в области обращения с ломом цветных и черных металлов;
● внедрение механизмов досудебного обжалования действий (бездействия) органов по лицензированию и их должностных лиц.
Кстати, в настоящее время уже 15 субъектов РФ административные регламенты разработали и утвердили, а именно:
● Томская область;
● Читинская область;
● Кабардино-Балкарская Республика.
● Владимирская область (разработан и находится на согласовании в Администрации области);
● Ярославская область;
● Московская область (регламенты разработаны в 2006 г., в настоящее время происходит их внедрение);
● Курганская область (проект регламента разработан и находится на независимой экспертизе в организациях Курганской области);
● Пензенская область (проекты разработаны, находятся на стадии проведения экспертизы в Правительстве области);
● Республика Татарстан;
● Республика Карелия;
● Кемеровская область (регламент разработан и утвержден постановлением Коллегии Администрации Кемеровской области);
● Самарская область (регламент утвержден приказом лицензионной палаты Самарской области от 29.12.2006 г. №16);
● Калининградская область;
● Новгородская область;
● Краснодарский край. Так что руководство регионов России и предприниматели сами могут сделать выводы, где борьба с бюрократизмом, волокитой и коррупцией ведется не на словах, а на деле. На данный момент в России выдано порядка 6500 лицензий на право деятельности в сфере оборота лома черных и цветных металлов.
Подобное количество фирм, по нашему мнению, значительно превышает оптимальное для рынка число. При этом более 30% этих фирм работают «в тени» и не отчитываются перед налоговыми органами. А операторами в полном смысле данного термина можно называть не более 20% лицензиатов, или 1300 компаний. Большинство из них относятся к средним и крупным игрокам рынка. Они хотят работать прозрачно: как в своих взаимоотношениях с меткомбинатами и заводами, так и с бюджетом. Возникают вопросы: а что если в административном порядке ограничить число фирмлицензиатов? Не приведет ли столь масштабное сокращение количества участников рынка к серьезным недопоставкам лома металлургам? В условиях рынка такие вещи нежелательны.
Однако если такое вдруг произойдет, то оставшиеся операторы всегда смогут укрупниться за счет мелких фирм. Да и множество лицензиатов – еще не показатель способности обеспечить большие объемы ломозаготовки. Ведь в советские времена работало всего несколько сотен вторметов. К тому же если посмотреть на рынки стран Западной Европы, то можно увидеть, что во Франции, Испании и Германии в сфере заготовки и переработки лома оперирует не более 30–40 фирм. Так что подобное укрупнение рынка вполне отвечает современным европейским тенденциям.
Например, на рынке лома черных металлов Украины не первый год отмечаются тенденции к естественному укрупнению бизнеса. Созданы и успешно расширяются такие металлоломные группы, как «Евро Финанс Лтд.», «Прометей», вторметы компании «Интерпайп». Свою сеть вторметов пытается развивать российская компания ПГ «МАИР». Тенденцию укрупнения поддерживают и сами потребители лома – металлургические предприятия. Это подтверждает следующий анализ с поставками продукции металлургам. «АрселорМиттал Кривой Рог», ММК им. Ильича: в 2005 г. лом на предприятие отправляли 40–120 фирм, 5 из которых обеспечили от 50 до 70% всех поставок. В 2007 г. с комбинатами по этому направлению работало всего 12–19 фирм, и 3–4 из них обеспечивают 95–96% всех поставок. И, допустим, Енакиевский МЗ. В 2005 г. с заводом работали 12 фирм по лому, одна из них обеспечивала 80% поставок. А уже в текущем году всего одна фирма обеспечивает 100% поставок лома на ЕМЗ. На данный момент только «Запорожсталь» и «ИСТИЛ (Украина)» работают с множеством мелких фирм – поставщиков лома. Заинтересованность в укрупнении бизнеса в сфере ломозаготовки и переработки проявляют и российские металлургические группы – «Евразхолдинг», «Мечел», ЧТПЗ, «Макси-групп», ММК, НЛМК, «Северсталь». Все они занимаются организацией собственных компаний на металлоломном рынке России. Однако имеется и другая сторона медали – снижение конкуренции и монополизация рынка. Это плохо не только для рынка металлолома, но и для металлургии в целом.
Не думаю, что эти собственные заготовительные компании впоследствии существенно потеснят независимых ломозаготовителей. У аффилированных с комбинатами ломозаготовителей исчезает инстинкт коммерции, конкурентоспособность. Они знают, что гарантированно получат оборотные средства, что за ними закреплен канал сбыта. В такой ситуации нет стимула работать эффективно. Мировая практика показывает: в Германии сторонние ломозаготовители занимаются даже обслуживанием запасов оборотного лома, который образуется на метпредприятии как отходы основного производства. Все логично – сторонняя бизнес-структура заинтересована в получении прибыли. И она максимально эффективно работает над тем, чтобы оптимальным образом выстроить и выдержать необходимый заводу график поставки лома четко определенными партиями.
Думаю, что скоро и российские предприниматели освоят данную технологию. В последнее время активно обсуждается тема передачи полномочий по оформлению лицензий на заготовку, переработку и реализацию лома черных и цветных металлов Ростехнадзору (центральному аппарату). Как известно, в настоящее время лицензированием данного вида деятельности занимаются соответствующие государственные органы исполнительной власти администраций регионов РФ, а координацией их работы, законо и нормотворчеством на федеральном уровне – Минпромэнерго РФ. Причем свою работу, по мнению большинства предпринимателей, они выполняют неплохо. Практика показывает, что замена одной госструктуры на другую, с точки зрения наших экспертов и предпринимателей, мало что изменит. А при наличии несовершенной нормативной базы, плохой исполняемости законов и коррупции госаппарата – это может добавить бизнесу новые проблемы.
Каков же выход? По мнению российских и зарубежных экспертов, одним из наиболее перспективных направлений эффективного развития рынка лома черных и цветных металлов (как, впрочем, и всей экономики России) является передача излишних госфункций в компетенцию общественных и саморегулируемых объединений предпринимателей. И здесь, по мнению многих предпринимателей и моему лично, наиболее предпочтительной кандидатурой, способной навести порядок в сфере лицензирования отдельных видов деятельности в целом, является Торгово-промышленная палата РФ (ТПП РФ).
Действительно, это самая авторитетная негосударственная общественная организация, объединяющая и отстаивающая интересы российского бизнеса как внутри страны, так и за рубежом. ТПП РФ имеет:
● мощные региональные палаты во всех регионах России и свои представительства за рубежом;
● профильные комитеты (в т. ч. комитет по металлургии), комиссии, ассоциации, союзы, гильдии, членами которых являются наиболее авторитетные представители официальных и деловых кругов России, депутаты Госдумы и общественные деятели страны;
● право законодательной инициативы, подготовки и экспертизы законопроектов и иных правовых актов;
● арбитражные и третейские суды;
● вычислительный центр.
В качестве примера могу привести плодотворное сотрудничество Московской торгово-промышленной палаты и Московской лицензионной палаты по лицензированию и сертификации риэлторской деятельности в период с 1998 по 2003 г. Уверен, что в этом направлении нам и нужно работать. Тем более что 1 декабря 2007 г. (т. е. спустя 6 с лишним лет после возникновения идеи разработки специального закона о саморегулировании) Президентом РФ подписан Федеральный закон «О саморегулируемых организациях».
Закон регулирует отношения, которые возникают в связи с созданием, осуществлением и прекращением деятельности саморегулируемых организаций, объединяющих субъекты предпринимательской или профессиональной деятельности. Саморегулирование представляет собой экономический институт, рассматриваемый в качестве одной из институциональных альтернатив государственного регулирования рынка.
Данная форма регулирования при определенных условиях позволяет наиболее эффективно компенсировать рыночные несовершенства, не налагая при этом избыточно жестких ограничений на субъектов предпринимательской деятельности, и может в некоторых случаях рассматриваться как более предпочтительная альтернатива прямому государственному регулированию. Основные проблемы оказались связаны с сопротивлением со стороны сильных корпоративных групп, заинтересованных в извлечении административной ренты и, стало быть, в сохранении «статускво», а также со ставшей очевидной невозможностью устранения системных недостатков государственного регулирования одним лишь принятием «процедурных» законов.
Давая оценку Федеральному закону «О саморегулируемых организациях», хотелось бы сразу огово риться, что его принятие сопряжено со значительным положительным эффектом в связи с законодатель ным закреплением отношений в об ласти саморегулирования и широкой популяризацией этой формы регулирования хозяйственной деятельности. Не оспаривая значимости Федерального закона «О саморегулируемых организациях», хотелось бы, однако, отметить ряд недостатков, которые могут существенно снизить его общую эффекивность.
Первый и, пожалуй, самый основной из них – отсутствие в рамочном законе обязательств государства по передаче отдельных регулирующих функций эффективно функционирующим саморегулируемым организациям. Напомним, что замещение отдельных неэффективных инструментов государственного регулирования институтом саморегулирования являлось основной идеей нормативного закрепления отношений в области саморегулирования, которая в итоговой редакции закона отражения не нашла. Практически не прописаны и обязательства государства в отношении саморегулируемых организаций – законодатель ограничился лишь положением, в соответствии с которым саморегулируемые организации получают доступ к проектам нормативных правовых актов по вопросам, связанным с предметом саморегулирования, и возможность проведения независимых экспертиз. Эти, по сути, важные положения, обеспечивающие раскрытие информации и прозрачность деятельности органов государственной власти по разработке проектов регулирующих решений, вообще говоря, должны распространяться на неограниченный круг заинтересованных лиц. Аналогичное замечание возникает и в связи с предоставлением саморегулируемым организациям права оспаривать решения и действия (бездействия) органов государственной власти. Логичным было бы предоставление такого права любой организации, чьи интересы затрагиваются вводимой регуляцией. Дальнейшее развитие саморегулируемых секторов экономики в контексте принятого закона требует выявления встроенных рисков и разработку специальных механизмов, обеспечивающих их минимизацию.
К числу встроенных рисков следует отнести:
● возникновение двойного регулирования субъектов предпринимательской либо профессиональной деятельности – со стороны государства и саморегулируемой организации;
● ограничение конкуренции вследствие деятельности саморегулируемой организации (вероятность антиконкурентных последствий возрастает для делегированного саморегулирования, особенно для его наиболее жестких схем с обязательным членством и единственной саморегулируемой организацией на определенном рынке);
● перенос «барьерной» активности групп специальных интересов из сферы государственного регулирования в сферу саморегулирования с сохранением возможности извлечения административной ренты в новых институциональных условиях. Все указанные риски представляют собой вполне реальную угрозу общественной эффективности саморегулирования как альтернативы государственному регулированию. От того, насколько последовательно будет обеспечено их снятие, напрямую зависит, станет ли Закон «О саморегулируемых организациях» завершением восьмилетнего цикла государственной политики по оптимизации государственного присутствия в экономике и началом отката к воспроизводству барьерных форм регулирования экономики либо он даст начало новому витку регулятивных реформ на качественно новом уровне.
metallolom 